By Charles Camoin (1879-1965): Canal at Martigues (1904). |
Fúlvio Oliveira Paiva
(Graduado em Direito pela Universidade Federal do Ceará)
RESUMO: Este trabalho tem por finalidade
analisar o princípio da legalidade tributária com o intuito de
averiguar a base legal para a cobrança da taxa de emissão de
passaporte comum para brasileiros. A taxa de emissão de passaporte
comum para brasileiros, exação cobrada quando da solicitação
desse documento de viagem, junto ao Departamento de Polícia Federal,
não possui, em sua base legal, todavia, os requisitos exigidos pelo
princípio da legalidade tributária. Deste modo, o desrespeito a
esse princípio culmina com a inconstitucionalidade dessa taxa.
Palavras-chave: Princípio da Legalidade
Tributária. Taxa. Passaporte Comum para
Brasileiros.
THE UNCONSTITUTIONALITY OF THE PAYMENT OF THE BRAZILIAN PASSAPORT
FEE
ABSTRACT: The
present study aims to analyze the principle of legality within the
tributary matter in order to ascertain the legal basis for the
payment of the passport fee in the Brazilian legal system. The
Brazilian passport fee, which consists on the exaction charged when
the passport is requested to the Federal Police Department, does not
have, in its legal basis, however, the requirements of the principle
of legality. Thus, the disregard of this principle culminates with
the unconstitutionality of this fee.
Keywords:
Principle of Tributary Legality.
Rate. Common Passport to Brazilians.
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho trata do estudo sobre a análise da
(in)constitucionalidade da cobrança de taxa de emissão de
passaporte comum para brasileiros.
O tema revela ser bastante interessante, tendo em vista a dúvida
vigente se a cobrança desse tributo está, ou não, em harmonia com
o ordenamento jurídico pátrio, especialmente no que concerne ao
princípio da legalidade tributária, instrumento de garantia ao
cidadão contribuinte.
Para tanto, investiga-se o fato gerador da taxa de emissão desse
documento de viagem, se se trata de serviço público específico e
divisível ou se representa exercício regular do poder de polícia.
Posteriormente, essa taxa é analisada, sucintamente, à luz do
princípio da retributividade.
Com espeque em dados oficiais previstos na legislação e no endereço
eletrônico do Departamento de Polícia Federal, apresenta-se o
procedimento necessário para o indivíduo obter o passaporte comum,
mostrando o momento em que é devida a taxa.
Em um último momento, discorre-se acerca da base legal prevista no
ordenamento pátrio para a taxa de emissão de passaporte comum para
brasileiros, com o intuito de desvendar se há algum ato normativo
apto a instituir sua cobrança para, ao final do estudo, concluir
pela inconstitucionalidade dessa exação.
2 TAXA DE EMISSÃO DE PASSAPORTE COMUM
Passaporte é o documento de viagem
necessário para que o cidadão brasileiro possa viajar para o
exterior. Representa um documento oficial de identificação de seu
titular no exterior. Sua expedição é de competência do
Departamento de Polícia Federal, “órgão permanente, específico
singular, organizado e mantido pela União, e estruturado em
carreira, com autonomia orçamentária, administrativa e financeira,
diretamente subordinado ao Ministro de Estado da Justiça”.1
Conforme o art. 3º do Anexo do
Decreto nº 1.983 – Regulamento de Documentos de Viagem, de 14 de
agosto de 1996, com redação dada pelo Decreto nº 5.987, de 14 de
dezembro de 20062,
os passaportes brasileiros classificam-se em cinco categorias:
diplomático, oficial, comum, para estrangeiro e de emergência.
O estudo, aqui realizado,
concentrar-se-á na análise do passaporte comum, concedido aos
brasileiros, muito embora, em momento apropriado, tecer-se-ão breves
explicações acerca das demais categorias.
2.1 Fato gerador da taxa de emissão de passaporte comum
A doutrina e, até mesmo, os
Tribunais pátrios não são uniformes quanto ao entendimento de qual
é a classificação jurídica do fato gerador da taxa de emissão de
passaporte: se representa ou uma atividade de polícia ou um serviço
público específico e divisível.
Em sede de julgamento da Ação
Direta de Inconstitucionalidade nº 447-6/DF, do voto do ex-Ministro
do Supremo Tribunal Federal Carlos Velloso extrai-se que, para ele,
essa taxa tem como fato gerador um serviço público. No seu voto, o
ex-Ministro aponta a emissão de passaporte como um exemplo de
serviço público a ser remunerado mediante taxa. É o seu voto:
Os serviços públicos poderiam ser classificados assim: 1) serviços públicos propriamente estatais, em cuja prestação o Estado atue no exercício de sua soberania, visualizada esta sob o ponto de vista interno e externo: esses serviços são indelegáveis, porque somente o Estado pode prestá-los. São remunerados, por isso mesmo, mediante taxas, mas o particular pode, de regra, optar por sua utilização ou não. Exemplo: o serviço judiciário, o de emissão de passaportes.3
Logo, para Carlos Velloso, a
emissão de passaporte corresponde a um serviço público específico
e divisível prestado pelo Estado, sujeito, portanto, a cobrança de
taxa pelo seu uso efetivo. Da redação do voto, depreende-se, que se
trata de um serviço de utilização não compulsória, de maneira
que apenas o efetivo exercício, nos moldes do art. 79, II, CTN, gera
a obrigação tributária. Assim, somente quando o serviço é
efetivamente utilizado pelo contribuinte configurar-se-á o fato
gerador do tributo.
Velloso sustenta a ideia de que o
serviço de emissão de passaporte não é obrigatório, pois apenas
aquele interessado em obter o passaporte terá que utilizar-se desse
serviço, remunerando-o mediante taxa.
Por outro lado, Luciano Amaro, ao
tratar das taxas de polícia, cita, como exemplo de fato gerador para
tal exação, a obtenção de passaporte para viajar para o exterior:
Há certos direitos cujo exercício deve ser conciliado com o interesse público, cabendo ao Estado policiar a atuação do indivíduo. A construção de um prédio ou a instalação de uma empresa devem obedecer às leis de zoneamento, de segurança etc. Cabe à administração pública verificar o cumprimento das normas pertinentes e conceder a autorização, licença ou alvará. Do mesmo modo, se um indivíduo deseja portar uma arma, ele deve solicitar a licença do Estado; se quer viajar para o exterior, compete-lhe obter passaporte.4
Para Amaro, trata-se de um ato de
polícia na medida em que o direito de viajar, como interesse
privado, contrapõe-se ao interesse da coletividade, necessitando,
por conseguinte, ser limitado, restringido pelo Poder Público.
Destarte, o Estado, com base no princípio da supremacia do interesse
público, condiciona essa liberdade do indivíduo ao cumprimento de
diversas exigências, que, uma vez atendidas, culminam com a
concessão do passaporte. Para tanto, é cobrada taxa em virtude das
diligências realizadas pela Administração Pública com o intuito
de permitir o exercício dos direitos do cidadão.
Tem-se que serviço público é
aquele prestado, direta ou indiretamente, pelo Estado com o fito de
alcançar o interesse da coletividade. Muito embora possa ser
utilizado singularmente pelos indivíduos – especificidade, o
serviço público tem como característica essencial a busca pela
satisfação da coletividade.5
Celso Antônio Bandeira de Mello
apresenta conceito bastante completo acerca de serviço público,
onde se constata os elementos indispensáveis para a caracterização
do serviço público:
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.6
Destaca-se, pois, como elementos
caracterizadores do serviço público a prestação, mesmo que
indireta, pelo Estado, a subordinação a um regime jurídico de
Direito Público e, por fim, a busca pelo interesse da coletividade.
Sendo assim, com o devido respeito
ao voto proferido por Carlos Velloso, mostra-se forçoso compreender
a emissão de passaporte como um serviço público, uma vez que não
se é possível verificar uma busca pelo bem estar social. A emissão
de passaporte, permitindo ao indivíduo viajar para além das
fronteiras nacionais, não representa um interesse coletivo.
Entendido esse ponto, parece
pertencer a razão àqueles que veem o ato de emitir passaportes como
uma atividade resultante do exercício do poder de polícia pela
Administração Pública.
O Estado, verificando certos
requisitos previamente estabelecidos, concede o passaporte,
permitindo a seu titular ultrapassar as fronteiras nacionais e
adentrar em territórios estrangeiros.
Observa-se, desse modo, o exercício
do poder de polícia pelo Estado, de maneira que a máquina pública
é organizada para realizar as diligências necessárias para esse
ato de polícia, expedindo o passaporte e gerando para o seu titular
o exercício de um direito, devidamente disciplinado pelo Estado a
fim de não ofender o interesse público.
Em relação a essa movimentação
da máquina administrativa para a expedição desse documento, surge
a cobrança de uma taxa para remunerar tal atividade.
Em suma, o ato de polícia
desempenhado pelo Departamento de Polícia Federal necessário para a
emissão de passaporte comum solicitado pelo cidadão brasileiro
constitui o fato gerador que faz nascer a obrigação tributária,
compelindo o contribuinte ao pagamento da taxa devida.
By Frederik Hendrik Kaammerer. |
2.2 Taxa de emissão de passaporte comum e o princípio da
retributividade
Com espeque no que foi
supramencionado, as taxas, entendidas como tributos
contraprestacionais – ressalte-se que, como foi dito, Hugo de Brito
Machado prefere utilizar a expressão “referibilidade”, tem seu
valor atribuído conforme os gastos com o serviço público prestado
ou com as atividades necessárias para a realização do ato de
polícia. Bastante elucidativo mostra-se o julgamento do Supremo
Tribunal Federal, cujo trecho da ementa traz, in
verbis:
A taxa, enquanto contraprestação a uma atividade do Poder Público, não pode superar a relação de razoável equivalência que deve existir entre o custo real da atuação estatal referida ao contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada contribuinte, considerados, para esse efeito, os elementos pertinentes às alíquotas e à base de cálculo fixadas em lei. Se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o custo do serviço prestado ou posto à disposição do contribuinte, dando causa, assim, a uma situação de onerosidade excessiva, que descaracterize essa relação de equivalência entre os fatores referidos (o custo real do serviço, de um lado, e o valor exigido do contribuinte, de outro), configurar-se-á, então, quanto a essa modalidade de tributo, hipótese de ofensa à cláusula vedatória inscrita no art. 150, IV, da Constituição da República. Jurisprudência. Doutrina.7
Sendo assim, a importância
referente à taxa de emissão de passaporte comum deve guardar
proporção com os gastos relativos à atuação estatal para expedir
o documento. Deve se observar, pois, uma correlação entre esses
valores. A quantia cobrada não deve extrapolar aquilo que se espera
que a Administração Pública despendeu para realizar o ato de
polícia.
2.3 Procedimento junto ao Departamento de Polícia Federal
Busca-se analisar os procedimentos
necessários para que o indivíduo brasileiro possa obter seu
passaporte comum, além de se verificar se todas essas diligências
da Polícia Federal justificam o valor cobrado como taxa.
A solicitação do passaporte comum
para brasileiros pode ser realizada via “internet”, acessando o
“site” do Departamento de Polícia Federal, cujo endereço
eletrônico é http://www.dpf.gov.br/.
O interessado deve solicitar a
emissão de passaporte no endereço eletrônico supracitado, devendo,
para tanto, preencher um formulário eletrônico8
com informações pessoais, tais como nome completo, filiação, data
de nascimento, sexo, estado civil, unidade federativa, cidade. Também
é exigido o preenchimento de dados referentes à documentação do
indivíduo, como número do documento de identidade, órgão emissor,
data de emissão, unidade federativa de expedição, número do
C.P.F., número do título de eleitor, seção, zona, unidade
federativa, número do documento militar, bem como a unidade militar,
no caso dos solicitantes do sexo masculino. São exigidos, ainda,
dados complementares referentes à profissão e endereço. Por fim,
preenche-se o campo do local de atendimento, ao qual o requerente
deve comparecer na data marcada.
Após a inclusão dos dados, será
emitido um protocolo de solicitação, bem como será gerada uma GRU
– Guia de Recolhimento da União, referente à taxa devida para a
emissão do documento de viagem requerido, cujo valor, verificado em
outubro de 2013, corresponde à quantia de R$ 156,07 (cento e
cinquenta e seis reais e sete centavos).
De posse de todos os documentos
originais exigidos9
(documento de identidade10,
para os maiores de 12 anos; título de eleitor; documento que
comprove quitação com o serviço militar obrigatório, para os
requerentes do sexo masculino a partir de 01 de janeiro do ano em que
completarem 19 anos até 31 de dezembro do ano que completarem 45
anos; certificado de naturalização, para os naturalizados;
passaporte comum ou de emergência anterior, quando houver; Cadastro
de Pessoas Físicas, do requerente maior de 18 anos, ou de seu
genitor ou representante, para os requerentes com menos de 18 anos),
além do comprovante bancário de pagamento da GRU, o solicitante
deve comparecer ao posto do Departamento de Polícia Federal, na data
previamente marcada, para apresentação desses documentos.
No fim do atendimento, o indivíduo
receberá um recibo indicando a provável data e horário de entrega
do passaporte, que somente será entregue pessoalmente ao seu
titular, mediante a apresentação do documento de identidade e a
assinatura do recibo.
Cabe ressaltar que, no caso de o
solicitante já possuir passaporte comum ou de emergência, sendo
válido ou não, deverá, quando do atendimento, apresentar esse
documento. Caso não o apresente, o valor a ser recolhido como taxa
será o dobro, ou seja, R$ 312,14 (trezentos e doze reais e quatorze
centavos), quantia contestável, levando-se em consideração o
princípio da retributividade.
Não se pode afirmar que a
exigência da cobrança da taxa em dobro, em caso de não
apresentação do passaporte comum ou de emergência anterior,
respeita o caráter retributivo das taxas. Se a atuação estatal,
para a emissão de um primeiro passaporte para aquele que ainda não
possui seus dados registrados no Departamento de Polícia Federal,
corresponde a uma taxa de R$ 156,07, não se mostra razoável exigir
pagamento em dobro daquele que já registrou seus dados outrora e
trouxe todos os documentos necessários.
Além disso, é forçoso esclarecer
que essa cobrança em dobro desrespeita a própria definição de
tributo, prevista no art. 3º, CTN, segundo a qual o tributo não
pode configurar sanção.
Conforme aduz Leandro Paulsen
(2003):
O art. 3º não deixa dúvida de que não se confundem o tributo, exigido porque a todos cabe contribuir para as despesas públicas conforme previsões legais, e a multa, que tem caráter punitivo por uma infração à legislação.11
O tributo, conforme sua definição
legal, não pode representar uma sanção, uma multa. Assim, o poder
de tributar deve ser utilizado de forma moderada, não sendo
razoável, no caso em análise, a cobrança em dobro pela não
apresentação do documento anterior.
Se as diligências realizadas pelo
Estado para praticar o ato de polícia são as mesmas, culminando com
a mesma finalidade – a emissão de um passaporte comum, razoável
seria a cobrança do mesmo valor.
Glacier National Park. Fonte: Internet. |
2.4 Base legal e sua análise frente ao princípio da legalidade
tributária
No que concerne ao embasamento
jurídico da taxa de emissão de passaporte comum, tem-se o Decreto
nº 1.983, de 14 de agosto de 1996, com redação dada pelo Decreto
nº 5.978, de 04 de dezembro de 2006, a Portaria nº 98, de 24 de
janeiro de 2011, do Ministério das Relações Exteriores, e, por
fim, a Lei Complementar nº 89, de 18 de fevereiro de 1997.
2.4.1 Decreto nº 1.983/96
O Decreto nº 1.983/96 institui o
Programa de Modernização, Agilização, Aprimoramento e Segurança
da fiscalização do tráfego internacional e do passaporte
brasileiro (PROMASP) e aprova o Regulamento de Documentos de Viagem.12
Conforme o art. 2º, desse decreto,
o PROMASP consiste em padronizar os requisitos para a criação de
passaportes, uniformizá-los, utilizando padrões de segurança, além
de otimizar o atendimento aos passageiros do tráfego internacional.
O Regulamento de Documentos de
Viagem está contido no Anexo do Decreto e, em seu art. 1º, inciso
I, traz a previsão do passaporte, considerado como documento de
viagem.
Além do passaporte, esse mesmo
artigo considera, ainda, como documentos de viagem, o laissez-passer,
a autorização de retorno ao Brasil, o salvo-conduto, a cédula de
identidade civil ou documento estrangeiro equivalente, quando
admitidos em tratados, acordos e outros atos internacionais, o
certificado de membro de tripulação de transporte aéreo, a
carteira de marítimo e a carteira de matrícula consular. Aqui, não
se faz necessário o aprofundamento desses conceitos, tendo em vista
não ser esse o objetivo desse trabalho.
Quanto ao passaporte, de acordo com
o Anexo – Regulamento de Documentos de Viagem, existem cinco
categorias13.
O passaporte diplomático, de
coloração vermelha, é aquele destinado a serviços diplomáticos a
fim de identificar seus titulares como representantes diplomáticos
do País, sendo concedido ao Presidente da República, a seu Vice,
bem como aos ex Presidentes; aos Ministros de Estado, aos ocupantes
de cargos de natureza especial e aos titulares de Secretarias
vinculadas à Presidência da República; aos Governadores dos
Estados e do Distrito Federal, funcionários da Carreira de
Diplomata, em atividade e aposentados, de Oficial de Chancelaria e
aos Vice-Cônsules em exercício; aos correios diplomáticos;
aos adidos credenciados pelo Ministério das Relações Exteriores;
aos militares a serviço em missões da Organização das Nações
Unidas e de outros organismos internacionais, a critério do
Ministério das Relações Exteriores; aos chefes de missões
diplomáticas especiais e aos chefes de delegações em reuniões de
caráter diplomático, desde que designados por decreto; aos membros
do Congresso Nacional; aos Ministros do Supremo Tribunal Federal, dos
Tribunais Superiores e do Tribunal de Contas da União; ao
Procurador-Geral da República e aos Subprocuradores-Gerais do
Ministério Público Federal; e aos juízes brasileiros em Tribunais
Internacionais Judiciais ou Tribunais Internacionais Arbitrais. Além
desses casos, o passaporte diplomático ainda pode ser concedido ao
cônjuge, companheiro ou companheira e dependentes das pessoas
anteriormente indicadas, podendo, também, ser concedido a
funcionários de outras categorias, a critério do Ministério das
Relações Exteriores, e, mediante autorização do Ministro de
Estado das Relações Exteriores, pode ser obtido por outras pessoas
em função do interesse do País.
O passaporte oficial, de cor verde,
emitido para servidores e demais pessoas que estiverem a serviço do
País, em missão oficial ou relevante para a Pátria.
O passaporte comum tem a cor azul e
é o documento cedido para todo brasileiro, autorizando a viajar para
fora do Brasil.
O passaporte estrangeiro cedido aos
não brasileiros sejam eles apátridas, de nacionalidade indefinida,
asilados ou refugiados no Brasil, desprovidos de qualquer documento
de identificação, ou àqueles estrangeiros que, legalmente
registrados no País, não tenham documento de viagem e necessitem
deixar o território ou a ele retornar.
Por último, o passaporte azul
claro representa a categoria passaporte de emergência, que, nos
termos do art. 13 do Anexo do Decreto nº 1.983/96 – Regulamento de
Documentos de Viagem, se concederá ao indivíduo que, uma vez
preenchido todas as exigências para adquirir o passaporte, necessite
de documento de viagem, urgentemente, não sendo possível, desde que
comprovado, aguardar o prazo regular de entrega, em virtude de
catástrofes naturais, conflitos armados, dentre outras situações
tidas como emergenciais, previamente definidas em ato dos Ministérios
da Justiça ou das Relações Exteriores.
No Capítulo IV do Regulamento,
observam-se as condições gerais para a obtenção de passaporte
comum, no Brasil, dentre elas, consta, no inciso IV do art. 20, o
recolhimento da taxa ou do emolumento devido.
No art. 30, inserido no Capítulo
V, que trata das normas comuns a todos os passaportes, estabelece-se
que a concessão do documento de viagem, exceto com relação aos
passaportes diplomático e oficial, gera para o solicitante, a
cobrança de taxa ou emolumento.
Conforme o princípio da legalidade
tributária, decreto não pode ser o ato normativo destinado a
instituir uma taxa. Ao transcrever e explicar o art. 150, I da
Constituição da República, Adelúcia Miranda do Amaral aduz que:
Pela dicção do enunciado prescritivo acima transcrito, reforçando o disposto no artigo 5º, inciso II, o comando normativo extraído nos diz que se se der a imposição (ou aumento) de tributos por outro veículo introdutor de normas que não a “lei”, então essa norma introdutória, bem como a norma por ele introduzida, é inválida.14
Deste modo, a previsão normativa
exposta nesse tópico não representa respeito ao princípio da
legalidade tributária, tendo em vista a não conformidade com a
reserva absoluta de lei. A instituição de tributos há de ser feita
mediante a edição de uma lei, salvo as exceções previstas na
Constituição Federal, que não incluem as taxas de emissão de
passaporte comum para brasileiros.
2.4.2 Portaria nº 98/11
Essa portaria15,
expedida em 24 de janeiro de 2011, pelo Ministério das Relações
Exteriores, estabelece normas e diretrizes para a concessão de
passaporte diplomático para os indivíduos que, mesmo não constando
no art. 6º do Regulamento dos Documentos de Viagem do Decreto nº
1.983/96, necessitam desse documento em virtude de interesse do
Brasil.
Essa portaria nada dispõe acerca
do passaporte comum, sendo, portanto, desnecessária maior análise
desse ato normativo, tendo em vista não tratar do objeto de estudo
deste trabalho.
2.4.3 Lei complementar nº 89/97
A LC 89/97 institui o FUNAPOL,
Fundo para aparelhamento e operacionalização das atividades-fim da
Polícia Federal.
Em seu art. 2º, há a previsão da
instituição das taxas cujo fato gerador e respectiva alíquota
estejam expressos nos incisos desse mesmo artigo.
O art. 2º
dispõe, ipsis
litteris:
Art. 2º Ficam
instituídas as taxas cujo fato gerador e respectivas alíquotas,
fixadas em Unidade Fiscal de Referência - UFIR, estão
relacionados neste artigo:
I – (VETADO);
II – (VETADO);
III – (VETADO);
IV – (VETADO); 16
V – Expedição de carteira
de estrangeiro fronteiriço – alíquota específica (UFIR): 60;
VI – Fiscalização
de embarcações em viagem de curso internacional;
alíquota específica (UFIR): 500;
VII – Expedição
de certificado de cadastramento e vistoria de empresa de transporte
marítimo internacional;
alíquota específica (UFIR): 1000;
VIII – Expedição
de certificado de cadastramento e vistoria de empresa de transporte
aéreo internacional;
alíquota específica (UFIR): 1000;17
IX – Expedição
de certificado de cadastramento e vistoria de empresa de transporte
terrestre internacional;
alíquota específica (UFIR): 1000;
X – Expedição
de certificado de cadastramento de entidades nacionais e estrangeiras
que atuam em adoções internacionais de crianças e adolescentes;
alíquota
específica (UFIR): 200. (Grifos do autor).
Como se pode observar, nesse artigo
não estão previstos o fato gerador, o sujeito ativo, o sujeito
passivo, a base de cálculo e nem a alíquota referentes à taxa de
emissão de passaporte comum, não havendo, pois, que se falar em
instituição desse tributo.
Muito embora o art. 3º dessa mesma
Lei preveja, como receita do FUNAPOL, a taxa pela expedição de
documento de viagem, o art. 2º é claro ao instituir as taxas cujo
fato gerador e alíquota estejam fixados no corpo do próprio art.
2º.
Para melhor análise, transcreve-se
o referido art. 3º desta Lei Complementar:
Art. 3º Constituem
receita do FUNAPOL:
I - taxas e multas cobradas
pelos serviços de migração, prestados pelo Departamento Polícia
Federal, assim discriminadas:
a) taxas
pela expedição de documento de viagem,
instituídas pelo art.
49 do Decreto nº 3.345, de 30 de novembro de 1938, e atualizadas
na forma da legislação vigente;
b) taxas constantes do anexo
II da tabela aprovada pelo art. 131 da Lei nº 6.815, de 19 de agosto
de 1980, alterada pela Lei nº 6.964, de 9 de dezembro de 1981,
atualizada pelo Decreto-lei nº 2.236, de 23 de janeiro de 1985, e
por atos normativos complementares;
c) multas previstas no art.
125 da Lei nº 6.815, de 19 de agosto de 1980, alterada pela
Lei nº 6.964, de 9 de dezembro de 1981, e atualizada na forma da
legislação vigente;
II - taxas criadas pelo art.
17, caput, e Anexo,
da Lei nº 9.017, de 30 de março de 1995;
III - rendimentos de aplicação
do próprio Fundo;
IV - doações de organismos
ou entidades nacionais e estrangeiras;
V - recursos advindos da
alienação dos bens móveis e imóveis do acervo patrimonial do
FUNAPOL;
VI - receita proveniente da
inscrição em concurso público para o ingresso na Carreira Policial
Federal;
VII - recursos decorrentes de
contratos e convênios celebrados pela Polícia Federal;
VIII - taxas criadas pelo art.
2º, incisos I a X, desta Lei Complementar;
IX - multas decorrentes do
disposto no art. 4º desta Lei Complementar. (Grifos do autor).
A simples menção da taxa pela
expedição de documento de viagem não é suficiente para instituir
essa taxa, tendo em vista o desrespeito à legalidade tributária.
Mesmo que se entenda, utilizando-se
da interpretação sistemática18,
que o sentido do art. 2º também foi o de instituir a taxa de
documento de viagem prevista no art. 3º, esse dispositivo não
satisfaz as exigências de instituição do tributo à luz do
princípio da legalidade tributária, mais especificamente no que
tange ao princípio da tipicidade tributária.
A legalidade tributária tem como
corolário o princípio da tipicidade, segundo o qual o legislador
infraconstitucional deve trazer, na lei instituidora, a descrição,
de forma clara e completa, de todos os elementos caracterizadores do
tributo, de maneira suficiente e necessária a fim de se identificar,
no caso concreto, a obrigação tributária, bem como os critérios
necessários para quantificar o valor devido.
A tipicidade tributária é
caracterizada, pela doutrina, por ser fechada ou cerrada, exigindo,
portanto, a presença de todos os elementos caracterizadores da
relação tributária obrigacional para a instituição de um
tributo. Somente com a descrição completa fica assegurada ao
contribuinte a segurança jurídica que lhe é uma garantia frente ao
poder de tributar do Estado.
Fato gerador, sujeito ativo, sujeito passivo, base de cálculo,
alíquota e multa pelo não pagamento devem ser estabelecidos em lei,
único ato normativo permitido para fixar esses elementos, conforme
art. 97, CTN. Tem-se, desse modo, a submissão à reserva de lei,
também subprincípio da legalidade tributária.
Tendo em vista o princípio da
legalidade tributária, depreende-se que a Lei Complementar nº 89/97
não apresenta todos esses elementos caracterizadores da taxa de
emissão de passaporte comum para brasileiros necessários para sua
instituição.
Destarte, decreto que estabeleça
esses elementos, nesse caso, o Decreto nº 1.983/96, não é ato
normativo idôneo para instituir uma exação, como a taxa de emissão
de passaporte comum para brasileiros, por desobediência ao princípio
da legalidade tributária.
Women in a Rowboat, by Francis Coates Jones (1857-1932). |
3 CONCLUSÃO
Por todo o exposto nesse trabalho, depreende-se que a taxa de emissão
de passaporte comum para brasileiros desrespeita a exigência
constitucional de instituição de tributo mediante lei.
Em que pese a existirem exceções a legalidade tributária, de
maneira que determinados tributos podem ser instituídos ou majorados
por atos normativos diversos da lei, a taxa cobrada em razão da
emissão de passaporte comum para brasileiros não constitui uma
dessas ressalvas.
Conforme apresentado nesta obra, o Departamento de Polícia Federal é
o órgão responsável pela expedição do passaporte comum. Para
tanto é cobrada uma taxa no valor de R$ 156,07, que pode dobrar, no
caso de obtenção de novo passaporte e o requerente não apresente o
anterior.
Quanto ao valor duplicado, quando da não apresentação do documento
anterior pelo solicitante, contestável mostra-se essa exigência,
levando-se em consideração a aparente cobrança desproporcional,
frente ao princípio da retributividade, segundo o qual a quantia
devida deve representar, na medida do possível, os gastos suportados
pelo Poder Público na realização das atividades de polícia ou na
prestação do serviço público específico e divisível.
Segundo os dispositivos previstos no próprio endereço eletrônico
do Departamento de Polícia Federal, a caracterização da taxa de
emissão de passaporte comum para brasileiros é prevista em um
decreto, o Decreto nº 1.983/96, com redação alterada pelo Decreto
nº 5.978/06. No anexo desse Decreto, que constitui o Regulamento de
Documentos de Viagem, foram vistos, de forma breve, todos esses
documentos oficiais, dentre eles o passaporte comum.
Ao realizar uma profunda pesquisa no ordenamento jurídico pátrio,
desvenda-se a Lei Complementar nº 89/97, que prevê, como uma das
receitas do FUNAPOL (Fundo para Aparelhamento e Operacionalização
das Atividades-fim da Polícia Federal), o valor referente às taxas
pela expedição de documento de viagem.
Entretanto, como foi, demasiadamente, fundamentado, esse dispositivo
não se mostra idôneo para instituir essa taxa, uma vez que não
respeita o princípio da legalidade tributária, desrespeitando, por
conseguinte, os princípios da reserva absoluta de lei e da
tipicidade.
Deste modo, não havendo descrição clara do fato gerador, do
sujeito ativo, do sujeito passivo, da base de cálculo e da alíquota
de determinado tributo, em lei, a exação é inconstitucional por
afrontar o comando previsto no art. 150, I da Lei Maior, isto é, por
violar o princípio da legalidade tributária.
AMARAL,
Adelúcia Miranda do. Princípio
da Legalidade em Matéria Tributária:
aspectos relevantes. 2007. 142 f. Dissertação (Mestrado em Direito
Tributário) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo,
São Paulo, 2007. Disponível em: <
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>. Acesso em: 14 de outubro de 2013.
AMARO,
Luciano. Direito
Tributário Brasileiro.
18. ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
BRASIL. Lei Complementar nº 89, de
18 de fevereiro de 1997. Institui o Fundo para Aparelhamento e
Operacionalização das Atividades-fim da Polícia Federal - FUNAPOL,
e dá outras providências. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp89.htm>.
Acesso em: 17 de outubro de 2013.
BRASIL. Ministério das Relações
Exteriores. Estabelece normas e diretrizes para concessão de
passaportes diplomáticos às pessoas que, embora não relacionadas
nos incisos do art. 6º do Decreto nº 5.978, de 4 de dezembro de
2006, devam portá-lo em função do interesse do País. Portaria nº
98, de 24 de janeiro de 2011. Disponível em:
<http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/portaria-que-regulamenta-a-emissao-de-passaportes-diplomaticos>
Acesso em: 14 de outubro de 2013
BRASIL. Decreto nº 1.983, de 14 de agosto de 1996. Institui,
no âmbito do Departamento de Polícia Federal do Ministério da
Justiça e da Diretoria-Geral de Assuntos Consulares, Jurídicos e de
Assistência a Brasileiros no Exterior do Ministério das Relações
Exteriores, o Programa de Modernização, Agilização, Aprimoramento
e Segurança da Fiscalização do Tráfego Internacional e do
Passaporte Brasileiro (PROMASP), e aprova o Regulamento de Documentos
de Viagem. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/D1983compilado.htm>
Acesso em: 14 de outubro de 2013.
BRASIL. Ministério da Justiça. Aprova o Regimento Interno do
Departamento de Polícia Federal. Portaria nº 2.877, de 30 de
dezembro de 2011. Data de publicação: 02 de janeiro de 2012. Art.
1º, caput, do Anexo I. Disponível em:
<http://www.dpf.gov.br/acessoainformacao/http___intranet.dpf.gov.br_legislacao_regimento_interno_portaria_n_2-877-2011-MJ.pdf
>. Acesso em: 08 de outubro de 2013.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal – STF. ADIn: 447-6/DF. DJ de 05 de
junho de 1991. Requerente: Partido Socialista Brasileiro – PSB.
Requeridos: Presidente da República e Congresso Nacional. Relator:
Min. OCTAVIO GALLOTTI. Tribunal Pleno. Data de Publicação:
05/03/1993. Disponível em: <
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266357>.
Acesso em: 08 de outubro de 2013.
FILHO, Glauco Barreira Magalhães. Hermenêutica Jurídica
Clássica. 2. ed. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 6. ed. Niterói:
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MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito
Administrativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código
Tributário à Luz da Doutrina e da Jurisprudência. 5. ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado: ESMAFE, 2003.
1BRASIL.
Ministério da Justiça. Aprova o Regimento Interno do Departamento
de Polícia Federal. Portaria nº 2.877, de 30 de dezembro de 2011.
Data de publicação: 02 de janeiro de 2012. Art. 1º, caput,
do Anexo I. Disponível em:
<http://www.dpf.gov.br/acessoainformacao/http___intranet.dpf.gov.br_legislacao_regimento_interno_portaria_n_2-877-2011-MJ.pdf
>. Acesso em: 08 de outubro de 2013.
2BRASIL.
Decreto nº 1.983, de 14 de agosto de 1996. Institui,
no âmbito do Departamento de Polícia Federal do Ministério da
Justiça e da Diretoria-Geral de Assuntos Consulares, Jurídicos e
de Assistência a Brasileiros no Exterior do Ministério das
Relações Exteriores, o Programa de Modernização, Agilização,
Aprimoramento e Segurança da Fiscalização do Tráfego
Internacional e do Passaporte Brasileiro (PROMASP), e aprova o
Regulamento de Documentos de Viagem. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/D1983compilado.htm>
Acesso em: 14 de outubro de 2013.
3BRASIL.
Supremo Tribunal Federal: STF - ADIn: 447-6/DF. Data de Julgamento:
05/06/1991. Requerente: Partido Socialista Brasileiro – PSB.
Requeridos: Presidente da República e Congresso Nacional. Relator:
Min. OCTAVIO GALLOTTI. Tribunal Pleno. Data de Publicação:
05/03/1993. Disponível em: <
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266357>.
Acesso em: 08 de outubro de 2013.
4AMARO,
Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 18. ed. São Paulo:
Saraiva, 2012, p. 55.
5MARINELA,
Fernanda. Direito Administrativo. 6. ed. Niterói: Impetus,
2012, p. 521.
6MELLO,
Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.
27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 671.
7BRASIL.
Supremo Tribunal Federal: STF – Questão de Ordem em Medida
Cautelar na ADIn: 2551-1/MG. Data de Julgamento: 02/04/2003.
Requerentes: Confederação Nacional do Comércio e Outra.
Requerido: Governador do Estado de Minas Gerais. Relator: Min. CELSO
DE MELLO. Tribunal Pleno. Data de Publicação: 20/04/2006.
Disponível em:
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=266148
>. Acesso em: 10 de outubro de 2013.
8Formulário
presente no endereço eletrônico:
<https://www7.dpf.gov.br/sinpa/inicializacaoSolicitacao.do?dispatch=inicializarSolicitacaoPassaporte&UF=DF&CD_MUNICIPIO=9701&CD_LOTACAO=274>.
Acesso em: 10 de outubro de 2013.
9Documentação
constante no endereço
eletrônico:<http://www.dpf.gov.br/servicos/passaporte/documentacao-necessaria/documentacao-para-passaporte-comum/documentacao-para-passaporte-comum>.
Acesso em: 10 de outubro de 2013.
10Cabe
lembrar que podem ser aceitos como documento de identidade: cédula
de identidade expedida por Secretaria de Segurança Pública;
carteira funcional expedida por órgão público, reconhecida por
lei federal como documento de identidade válido em todo território
nacional; carteira de identidade expedida por comando militar,
ex-ministério militar, pelo Corpo de Bombeiros ou Polícia Militar;
passaporte anterior; carteira nacional de habilitação expedida
pelo DETRAN; carteira de identidade expedida por órgão
fiscalizador do exercício da profissão regulamentada por lei; e
carteira de trabalho e previdência social-CTPS.
11PAULSEN,
Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código
Tributário à Luz da Doutrina e da Jurisprudência. 5. ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado: ESMAFE, 2003, p. 558.
12BRASIL.
Decreto nº 1.983, de 14 de agosto de 1996. Institui,
no âmbito do Departamento de Polícia Federal do Ministério da
Justiça e da Diretoria-Geral de Assuntos Consulares, Jurídicos e
de Assistência a Brasileiros no Exterior do Ministério das
Relações Exteriores, o Programa de Modernização, Agilização,
Aprimoramento e Segurança da Fiscalização do Tráfego
Internacional e do Passaporte Brasileiro (PROMASP), e aprova o
Regulamento de Documentos de Viagem. Arts. 1º e 3º.
Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/D1983compilado.htm>
Acesso em: 14 de outubro de 2013.
13BRASIL.
Decreto nº 1.983, de 14 de agosto de 1996. Institui,
no âmbito do Departamento de Polícia Federal do Ministério da
Justiça e da Diretoria-Geral de Assuntos Consulares, Jurídicos e
de Assistência a Brasileiros no Exterior do Ministério das
Relações Exteriores, o Programa de Modernização, Agilização,
Aprimoramento e Segurança da Fiscalização do Tráfego
Internacional e do Passaporte Brasileiro (PROMASP), e aprova o
Regulamento de Documentos de Viagem. Arts. 3º a 13.
Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/D1983compilado.htm>
Acesso em: 14 de outubro de 2013.
14AMARAL,
Adelúcia Miranda do. Princípio da Legalidade em Matéria
Tributária: aspectos relevantes. 2007. 142 f. Dissertação
(Mestrado em Direito Tributário) – Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo, São Paulo, 2007, p. 79. Disponível em: <
http://www.dominiopublico.gov.br/download/teste/arqs/cp041081.pdf
>. Acesso em: 14 de outubro de 2013.
15BRASIL.
Ministério das Relações Exteriores. Estabelece normas e
diretrizes para concessão de passaportes diplomáticos às pessoas
que, embora não relacionadas nos incisos do art. 6º do Decreto nº
5.978, de 4 de dezembro de 2006, devam portá-lo em função do
interesse do País. Portaria nº 98, de 24 de janeiro de 2011.
Disponível em:
<http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/portaria-que-regulamenta-a-emissao-de-passaportes-diplomaticos>
Acesso em: 14 de outubro de 2013.
16Com
o intuito de trazer à luz os incisos omitidos pelo veto
presidencial, estes se referem (I) à expedição de porte federal
de arma, (II) à expedição de segunda via de porte federal de
arma, (III) à renovação de porte federal de arma e (IV) ao
registro de comunicação de roubo, furto ou extravio de arma,
conforme texto da Mensagem nº 255, relativa ao veto presidencial
parcial do art. 2º da Lei Complementar nº 89/97. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/Mensagem_Veto/anterior_98/Vep-Lcp-89-97.pdf>.
Acesso em: 14 de outubro de 2013.
17BRASIL.
Lei Complementar nº 89, de 18 de fevereiro de 1997. Institui o
Fundo para Aparelhamento e Operacionalização das Atividades-fim da
Polícia Federal - FUNAPOL, e dá outras providências. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp89.htm>.
Acesso em: 17 de outubro de 2013.
18Glauco
Barreira Magalhães Filho, em sua obra Hermenêutica Jurídica
Clássica, 2ª edição, 2003, Mandamentos, página 37, aduz que
“a interpretação sistemática é a interpretação da norma à
luz das outras normas e do espírito (principiologia) do ordenamento
jurídico [...]”.
Para citar este
documento (ABNT/NBR 6023: 2002):
Oliveira Paiva,
Fúlvio: A Inconstitucionalidade da Cobrança da Taxa de Emissão de Passaporte Comum para Brasileiros.
Práxis Jurídica, Ano IV, N.º 01, 05.03.2017 (ISSN 2359-3059).
Disponível em: <http://praxis-juridica.blogspot.com.br/2017/07/a-inconstitucionalidade-da-cobranca-da.html>. Acesso em:
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